Организация государственной и муниципальной деятельности курс лекций. Кузнецова И.А
Осмысление содержания институтов государственного и муниципального управления связано с определением понятия «управление » и «социальное управление ». Наука государственного и муниципального управления представляет собой целостную систему знаний об общих явлениях и закономерностях, организации и деятельности государственного и муниципального управления. Ее предметом является публичная власть, структура и деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Публичная власть - это власть, выделенная из общества и не совпадающая с населением страны, являющаяся одним из признаков, отличающих государство от общественного строя. Обычно противопоставляется общественной власти. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения. Особенностью публичной власти является непременное наличие принуждения и санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Ее распоряжения обязательны для исполнения.
К публично-правовым образованиям в Российской Федерации относятся государство и муниципальные образования, что определяется особенностями государственного и социально-экономического устройства. Территориальная общественное самоуправление не является публичной властью, а представляет собой добровольные объединения граждан по месту жительства для решения вопросов местного значения, то есть не обладает признаками публичной власти.
Существуют различные классификации социального управления. Виды социального управления определяются по субъекту управления. Например, социальное управление, субъектом которого является государство в лице органов государственной власти и управления и их должностных лиц, осуществляющее управленческую деятельность в установленном законами порядке - государственное управление. Под управлением понимаются различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта, что означает, оно имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию. С точки зрения кибернетики – науки об управлении, управление - это целенаправленное воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает системы управления государства и муниципальных образований, обеспечивает их функционирование в соответствии с закономерностями их существования и развития. Государственное управление занимает приоритетное положение, поскольку наибольший управленческий потенциал сосредоточен именно у государства.
Социальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления на основе форм прямого волеизъявления граждан, в целях их самоорганизации в целях решения вопросов местного значения, определяется как местное самоуправление. В лице органов местного самоуправления, должностных лиц, оно классифицируется как муниципальное управление . Городские и сельские поселения и другие муниципальные образования, осуществляют функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ), поэтому они не входят в систему органов государственной власти, хотя они обладают властными полномочиями, то есть функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции РФ).
Государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значении. В широком смысле – это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных отношений путем деятельности любых государственных органов всех ветвей власти, а также государственных служащих. В узком (организационно-правовом) смысле – это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства, связанная с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемая системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.
Государственное управление следует рассматривать в узком значении, так как именно в организационно-правовом смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права.
Предметом государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической системы и территории. В производственных отношениях оно во главу угла ставит форму собственности, регулируя их таким образом, чтобы все субъекты хозяйствования находились в равных условиях. В сфере отношений распределения государство не должно допускать чрезмерной монополизации отдельными лицами или группами решающих средств производства, так как она приводит к резким контрастам богатства и бедности.
Сущность социального управления раскрывается через триаду свойств: целеполагание, организация, регулирование, поэтому основными областями науки государственного и муниципального управления является аппарат (механизм) государственного и муниципального управления, а именно:
организационная и функциональная структура государственного и муниципального управления;
конституционно-правовые основы деятельности органов государственного (муниципального) управления;
полномочия органов государственной и муниципальной власти и их разграничение по уровням управления;
публичная служба (государственная и муниципальная служба, кадровая политика);
характер и направленность взаимодействий ветвей власти в процессе управлении;
управление бюджетом и бюджетным процессом;
организация планирования, включая стратегическое;
управление информационными потоками и информационные технологии, используемые в государственном и муниципальном управлении;
нормативная деятельность государства (правотворчество и правоприменение) и др.
Особенности, характеризующие государственное управление в узком понимании:
а) государственное управление – это конкретный вид деятельности по реализации единой государственной власти, имеющий функциональную и компетентностную специфику, осуществляемый исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления);
б) суть государственного управления заключается в практически организующем характере этого вида деятельности (в желании, умении и способности органов управления организовать практическое исполнение общих предписаний и норм);
в) государственное управление – это подзаконная деятельность административного, исполнительно-распорядительного характера. Органы управления осуществляют проведение в жизнь законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти, используя юридически властные полномочия, т.е. распоряжаясь они исполняют законы;
г) государственное управление – это исполнительная деятельность, имеющая непрерывный и циклический характер, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.
Атаманчук Г.В. в основу классификации видов управления положил источник и потенциал власти субъекта управления. Он выделяет:
государственное управление (это наиболее важный, всеохватывающий и властный вид управления);
местное самоуправление – это подвид государственного управления в демократическом обществе, субъектом которого являются жители населенных пунктов и административных территорий;
менеджмент (руководство предприятия, фирмы, руководящий орган); общественное управление;
групповую саморегуляцию;
целесообразное поведение человека .
К особым свойствам государственного управления можно отнести:
наличие специфического субъекта – органов государственной власти и их должностных лиц, порядок формирования и функционирования которых четко регламентирован Конституцией, федеральным законодательством, иными нормативными правовыми актами
наличие у субъекта управления властных полномочий – государственное управление представляет собой способ реализации государственной власти и распространяется на все общество;
масштаб охватываемых управлением общественных явлений – государственное управление направлено на согласование интересов и действий всех граждан и социальных групп общества, удовлетворение потребностей всего населения, а не отдельных граждан, на защиту совместных интересов;
право государства на применение в процессе управления методов принуждения.
Субъектами государственного и муниципального управления в широком смысле слова являются система органов государственного управления и местного самоуправления, политические партии, общественные, профессиональные движения, союзы, ассоциации, объединения, лоббисты, СМИ, коммерческие и некоммерческие организации, граждане государства. В узком смысле - непосредственные субъекты государственного и муниципального управления представлены законодательными, исполнительными, судебными и контрольными органами на федеральном, региональном и местном уровнях управления.
Объекты государственного управления, исходя из сущности, содержания и задач государственного и муниципального управления, сформулированных выше, можно классифицировать по следующим основным признакам:
Принадлежность объекта к той или иной форме общественной собственности (федеральная, собственность субъекта Федерации, муниципальная);
Характер продукции или услуг, производимых субъектом хозяйствования (потребляется внутри страны, региона, муниципального образования, имеет межрегиональное потребление, экспортная продукция и др.);
Характер и степень воздействия субъекта хозяйствования на экономические, социальные, экологические и другие процессы в регионе;
Место и роль в воспроизводстве условий жизнедеятельности населения, удовлетворение потребностей людей вне сферы производства (охрана здоровья, удовлетворение потребностей в образовании и культуре, социальной защите и поддержки).
Государственная власть как особая разновидность социальной власти и имеет следующую структуру: субъект власти (государство, население), объект (на кого именно направлена власть), отношения, возникающие по поводу власти, регламентирующие правила, нормы. Это – это политическая власть государства, которая исходит от государства и реализуется при его прямом или косвенном участии. К характерным признакам государственной власти относят:
- публичность – распространение власти на все население государства и реализация ее специально сформированным для этого аппаратом управления;
- универсальность – этот признак состоит в том, что власть имеет распространение на все области общественной жизни;
- верховенство – свойство государственной власти подчинять себе другие виды социальной власти, кроме власти народа своей страны;
- законодательная прерогатива – существование монопольного права на выработку юридических норм;
- легитимность – соответствие надеждам, ожиданиям народа, который населяет государство, интересам его большинства;
- легальность – соответствие действующего законодательства Конституции Российской Федерации;
- использование системы налогов ;
- использование государственного принуждения - легальное употребление силы с помощью специально созданного правоохранительного (карательного) аппарата (суда, армии, полиции и т. д.);
- деление всего населения только по территориальному признаку .
Общие и специфические функции государственного управления – это конкретные виды управленческих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способам сохранения либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов. По содержанию, характеру и объему воздействия функции государственного управления можно разделить на общие и специфические. Общие функции отражают основные, объективно необходимые взаимосвязи: организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль. К общим функциям относят:
Обеспечение национальной безопасности и обороноспособности;
Разработку и реализацию политики, выражающейся в государственных программах общефедерального и регионального масштабов;
Установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни;
Управление государственным имуществом и предприятиями, организациями и учреждениями государственного сектора;
Регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора;
Обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц;
Осуществление государственного контроля и надзора за процессами, происходящими в управляемой (прямое воздействие на объект управления) и регулируемой (опосредованное воздействие на объект регулирования) сферах.
Специфические функции государства отражают особенное содержание отдельных воздействий государства. Например, финансирование, налогообложение, лицензирование, аккредитация, регулирование труда и заработной платы, кредитование и др. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов. К ним относят обеспечение законности, подготовку и повышение квалификации кадров управления и др. В число основных задач государственного управления входят:
- обеспечение расширенного воспроизводства условий жизнедеятель-
ности населения, высокого уровня и качества жизни;
- экономическая и социальная трансформация хозяйства страны и ее регионов;
Анализ, прогнозирование и программирование национального и регионального развития;
- оптимизация финансовых потоков, формирование условий и механизмов укрепления экономической базы региона и муниципальных образований;
- обеспечение экологической безопасности в стране и ее регионах, зашита окружающей среды;
- формирование и реализация структурной, инвестиционной и научно-технической политики;
Создание и развитие рыночной инфраструктуры и др.
В основе построения органов власти лежит принцип разделения властей (фр.sеparation des pouvoirs, лат.trias politica) - принцип, согласно которому государственная властьдолжна быть разделена на независимые друг от друга (но при необходимости контролирующие друг друга) ветви:законодательную,исполнительнуюисудебную. Впервые этот принцип был впервые предложенДжоном Локком, а введён в научный оборотШарлем-Луи де Монтескьёв 1748 году. В соответствии с ним выделяют 3 ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную власти.
Законодательная власть принадлежит отдельному государственному органу, занимающемуся разработкойзаконодательства. Цель данной власти - издание законов. В данной ветви публичной власти отсутствуют властная иерархия и система административного подчинения. В функции законодательных органов также входит утверждение правительства, утверждение изменений в налогообложении, утверждение бюджета страны, ратификация международных соглашений и договоров, объявление войны. Общее наименование органа законодательной власти -парламент. Например, в России законодательная власть представлена двухпалатнымФедеральным Собранием, в которое входят Государственная думаиСовет Федерации, в регионах - законодательными органами (парламентами).
При парламентской форме правления законодательный орган представляет собой верховную власть, а монарх или президент, исполняет в основном представительские функции и не располагает реальной властью. При президентской форме правления президент и парламент избираются независимо друг от друга. Законопроекты, прошедшие через парламент, утверждаются главой государства - президентом, который имеет право роспуска парламента.
Исполнительная власть осуществляет в разных государствах исполнительную и распорядительную деятельность. Исполнительно-распорядительная деятельность - вид деятельности государственных органов исполнительной власти и органов системы местного самоуправления (глав муниципальных образований и подразделений их аппарата), направленной на организацию исполнения законов. В необходимых случаях она сопровождается принятием в рамках закона нормативных правовых актов (постановлений, распоряжений и др.). Например, в распоряжении государственной и/или муниципальной собственностью и в распорядительных действиях, адресованных субъектам управления ею: должностным лицам и гражданам, вступающим в общественные отношения в данной сфере. В зависимости от территориального масштаба деятельности и административно– территориального деления страны органы исполнительной власти делятся на центральные (федеральные), субъектов РФ (республик, краев, областей) и местные (муниципальные).
Судебная власть – это власть , основной функцией которой является правосудие. Правосудие (юстиция) – вид правоохранительной и правоприменительной государственной деятельности, в результате которой реализуется (проявляется) судебная власть. Под судебной властью также понимается деятельность специальных государственных органов – судов – по рассмотрению и разрешению гражданских, уголовных, административных и арбитражных дел, осуществляемая в особом процессуальном порядке при неуклонном соблюдении требований закона. Структура судебных органов в России, например, судебная власть осуществляется посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства и основана на системе принципов, характеризующих отдельную грань правосудия: законность; осуществление правосудия только судом; независимость судей; осуществление правосудия на началах равенства всех граждан перед законом и судом; обеспечение права на судебную защиту; участие граждан в осуществлении правосудия; гласность правосудия (открытости судебного разбирательства); защита законных интересов личности; состязательность и равноправие сторон при рассмотрении дела в суде; родной (национального) язык судопроизводства. Систему федеральных органов судебной власти образуют Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, а также другие федеральные суды.
Выделение контрольной власти в качестве самостоятельной условно. Во многих странах мира эту ветвь государственной власти образуют прокуратура, счётные палаты, иные контрольные органы. В России статус этих государственных органов определяется как система органов, не входящих в структуру ни одной из трех ветвей власти.
Т е м а 1. Теоретические основы государственного управления.
Теория возникновения государства. Школы государственного управления. Логика экономической деятельности государства, характеристика стадий.
Понятие и функции государства, признаки государства. Содержание, субъекты и объекты государственного управления. Элементы системы государственного управления, принципы формирования системы государственного и муниципального управления. Уровни власти, форма (виды) государства. Эффективность функционирования органов государственного управления
Теории возникновения государства.
1.Теологическая теория.
Возникновение государства объясняется волей Бога.В современных условиях эта теория видоизменилась и нашла выражение в христианско-демократической концепции государства.(Г.Гегель 18-19 века)
2.Теория общественного договора, контрактная теория государства.
Государство-это результат договора между суверенными властителями и поданными.Эта теория определяет социальное предназначение государства. (Эпикур 3 век до н.э.)
3.Теория насилия.
Согласно этой теории, государство возникло в результате военных завоеваний и политического насилия,которые в итоге приводят к углублению социального неравенства; образованию классов и эксплуатации.
4.Антропологическая теория.
Данная теория о возникновении государства указывает на то, что государственная форма организации коренится в самой природе человека (Аристотель 4 в до нэ)
В наилучшей форме: монархия, аристократия, умеренная демократия
В наихудшей:тирания, олигархия, охлократия (власть толпы)
5.Патриархальная.
Согласно патриархальной теории,государство возникло в процессе механического соединения родов в племена,затем племен в целостности до государственных образований.
6.Марксистская (К.Маркс, Ф.Энгельс)
Общество делится на классы,в свою очередь государство отражает интересы господствующего класса.Образование частной собственности приводит к общественному неравенству,в результате чего общество разделяется на онтогенетические классы (противоположные друг другу);господствующий класс создает государство для подчинения неимущих.
7.Либерализм (М.Тэтчер начало 20 века)
В основе лежит свобода личности,защищенная правами частной собственности,а гарантом является государство.
8.Неолиберализмпризнает свободу личности,но не увязывает с трудовой теорией стоимости.В 19 векена смену теории стоимости приходит неоклассическая экономика,которая базируется на предельной производительности и полезности.та теория получила второе рождение после Второй Мировой войны (концепция монетаризма).Согласно этой теории,свободе личности угрожало государство и его стремление контролировать все сферы человеческой деятельности,что приводит к потребности в ограничении государственного влияния для предотвращения экономического кризиса.
9.Встроенный либерализм (40ые годы 20 века).
В рамках этой теории ограничена деятельность большого бизнеса государством.Государство не только планировало бюджет,но и владело многими отраслями промышленности.
10.Неолиберализм.
На смену встроенного либерализма в конце 60х годов 20го века приходит неолиберализм,который предполагает полное освобождение капитала от таких ограничителей как государство и социальные институты.
Школы государственного управления.
Наука государственного управления возникла в древнем Китае,далее получила развитие в античные времена.Однако,фактически это направление связывают с развитием университетов в Австрии,где читали дисциплины камеральных наук,иначе говоря науки государственного управления.Создание школы администрации связано с тем,что в 19 начале 20го века государство выполняло преимущественно охранительные функции.В связи с этим стала развиваться наука об административном прав,которая рассматривала совокупность правовых норм,предназначеных для урегулирования взаимоотношений,связанных с деятельностью органов государственного управления. В США наука административного права является основной и по сей день.
Основоположник американской школы управления обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного управлении;сформулировал требования к подбору государственных служащих,разработал модель «административной эффективности» ,предложив использовать в гос управлении методы организации и управления,которые применяются в частном бизнесе.
Школа поведенческих наук сфере гос управления сформировалась на базе развития социологии и психологии с целью повышения эффективности человеческих ресурсов организации (А.Маслоу)
Школа количественного подхода управления связана с внедрением в науку управления метода точных наук.
Подходы в управлении.
Процессный подход в управлении предполагает, что управление-это совокупность процессов, то есть работ по подготовке и принятию управленческих решений, а также контроль за их исполнением.
Системный подход в управлении - направление методологии исследования, в основе которого лежит рассмотрение объекта как целостного множества элементов в совокупности отношений и связей между ними, то есть рассмотрение объекта как системы.
Ситуационный подход (кейсовый) предполагает, что центральное место занимает ситуация,как конкретный набор обстоятельств,оказывающая значительное влияние в конкретный период времени.
Этапы становления науки о государственном управлении.
I.Конец 19го 20ые годы 20го века (М.Вебер,В.Вильсон)
II.1920-1950 (А.Файоль,А. Маслоу)
III.с 1950-современное время
Модели эффективного государства.
1.Рациональная бюрократия (М.Вебер,В.Вильсон)
Аполитичность государственных служащих
Унификация аппарата гос управления, описание должностных обязанностей гос служащих
2.Новое государственное управление.
Гос служащие могут проявлять инициативу на рабочем месте
Акцент на клиенто-ориентированную деятельность гос органов
Открытость и прозрачность гос службы
Новые способы оплаты служебной деятельности на основе оценки эффективности и результативности
Форма гос-ва.
Форма гос-ва отвечает на вопросы о том,на каких принципах и как территориально построена гос власть, а также создаются органы гос власти,их взаимосвязь и методы взаимосвязи.
В зависимости от развития исторических событий меняется форма государственного строя.
З составляющих:
1.Форма правления-порядок образования и организация высших органов гос власти,их взаимоотношений друг с другом и с населением.
Существует 2 формы правления: монархия и республика (президентская и парламентская)
2.Форма государства- внутренняя,национально территориальная организация государства; соотношение между государством в целом и его составными территориальными единицами.
Существует 3 формы:
унитарное- форма территориального устройства, при которой его части являются административно-территориальными единицами и не имеют статуса государственного образования
Федеративное-форма государственного устройства, при которой части федеративного государства являются государственными образованиями, обладающими юридически определённой политической самостоятельностью
Конфедерация (союз суверенных гос-в)
3.Политический режим отражает уровень демократического развития; методы осуществления политической власти,итоговое политическое состояние в обществе,которое складывается в результате взаимодействия различных политических сил.
2.Тоталитарный - политический режим, стремящийся к полному (тотальному ) контролю государства над всеми аспектами жизни общества.
3. Демократический -политический режим, в основе которого лежит метод коллективного принятия решений с равным воздействием участников на исход процесса или на его существенные стадии
Функции государства.
Функции гос-ва- основное направление деятельности по решению стоящих перед ним целей и задач. Именно в них отражается социальное предназначение.
Классификация:
1.В зависимости от продолжительности действия (постоянные,временные)
2.В зависимости от принципа разделения властей (законодательные,исполнительные,судебные)
3.В зависимости от назначения (основные, не основные)
4.В зависимости от сферы:
А) Внутренние (ф-я обеспечения единства гос власти,управленческая,интеграционная,хозяйствования,содействие воспроизводству человеческого фактора, защита общества от разрушающих внешних и внутренних факторов
Б) Внешние (ф-я международного сотрудничества и международных связей
Функции гос-ва,связанные с экономикой:
1.Правовая-создание правовых основ функционирования экономики и поддержание традиций экономического поведения
2.Распределения- распределение гос-х ресурсов для конденсации провалов рынка
3.Перераспределения – изменение пропорций в распределении доходов,богатства,для осуществления социальной справедливости
4.Стабилизационная-поддержание устойчивости основных макроэкономических параметров за счет гос-х ресурсов (курс валют,уровень инвестиций,регулирование денежной массы,предоставление базовых общественных благ,защита слабозащищенных слоев населения,обеспечение социальным страхованием)
Тема 2. Система органов государственного управления
Правовые аспекты государственного и муниципального управления. Органы государственной власти: понятие, правовой статус, классификация, уровни власти. Принципы организации и деятельности государственных органов.Вертикаль и горизонталь власти. Институт Президента РФ: статус, полномочия, ответственность. Структура и компетенции органов законодательной и исполнительной власти РФ. Судебная власть в РФ, ее задачи в регулировании экономики.
Государственное управление-в широком смысле,как один из типов социального управления:деятельность государства по осуществлению его властных и других функций всеми органами всех ветвей власти,но в различной мере и различных формах
Социальное управление-это управление социальными процессами,протекающими в человеческих общностях: семье,общественных объединениях,государстве.
Государственное управление- в узком смысле слова, как форма осуществления функций государства,вид гос деятельности,в рамках которого реализуется исполнительная власть
Государственное управление-воздействие государства,его отдельных групп,в которых реализуются общественные потребности и интересы,общезначимые цели и воля общества.
В качестве системы государственного управления реализуется 5 функций:
1.Институциональная-через утверждение институтов для распределения властных полномочий.
2.Регулятивная- через систему норм и законов, устанавливающих общие правила
3.Целеполагающая- через обработку проектов и программ
4.Функциональная-поддержка инфраструктуры
5.Идеологическая-формирование общенациональной идеи,которая консолидирует общество.
Все функции реализуются через аппарат управления.
Принципы построения аппарата гос управления.
1.Принцип приоритета прав гражданина
2.П-п демократизма
3.П-п разделения властей
4.П-п законности
5.П-п гласности
6.П-п федерализма
7.П-п профессионализма
8.П-п сочетания коллегилиальности
9.П-п сочетания выборности и назначаемости
10.П-п иерархичности
Муниципальное управление.
МУ выступает в виде местного самоуправления,действующего в качестве публичной власти,наиболее приближенная к населению и обеспечивающая защиту интересов граждан,которые основаны на совместном их проживаниина определенной территории.
Объекты и субъекты ГМУ.
Субъект ГМУ-специальный уполномоченный аппарат, который осуществляет свои функции на профессиональной основе.
Способы воздействия субъекта на объект:
Радикальное
Постепенное
Постоянное
Эпизодическое
Объектами гос управления являются:
1.Социально-экономические процессы в обществе
2.Общественные институты
3.Различные социальные группы населения, которые действуют на территории данного государства
Предметом системы государственного управления является территориальное образование,которое может выступать в роли гос-ва,региона и др территориального поселения,располагающего административными границами,которые являются составной частью к самоуправлению
Основу системы управления территориального образованиясоставляют горизонтальные и вертикальные связи.
Уровни и ветви власти.
Государственная власть является одной из форм социальной власти,в которую включаются личная,корпоративная,общественная власть
Государственная власть-это отношения господства людей над людьми или отношения подчинения всех членов общества воле одной узкой группе лиц.
Роль власти в гос управлении заключается в следующем:
Власть-это реальная сила, обеспечивающая принятие и претворение в жизнь гос решений
В основу системы гос управления в России положено 2 принципа:
1.Разделение властей
2.Комплентарности,который предполагает разделение государства на уровне управления,распределяющий власть по территориальным образованиям.
Характерные черты гос власти.
1.Распространяется повсесместно
2.Носит публично-политический характер
3.опирается государственное принуждение
4.осуществляется специализированными лицами, политиками и чиновниками
5.Определяет население по территориальному признаку
6.Характеризуется легитимностью и легальностью
Уровни власти.
Уровни власти- вертикально упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев к низшим.
Уровни власти определяют способ разделения административной ответственности м\у должностными функциями в организационной структуре государственного управления.
Вертикаль.
1ур.Государственное (федеральный+региональный)
2 ур. Муниципальное
Ветви власти (зоны управления)-это организационно упорядоченные направления управленческой деятельности,определяемые в соответствии с принципом разделения властей.
Горизонталь.
1.судебная
2.исполнительная
3.законодательная
Эффективность гос управления.
Эффективность-это соотношение результатов и издержек.
Различают несколько компонентов эффективности,которые можно количественно или качественно оценить:
1.Результативность (уровень достижения поставленных целей)
2.Экономичность,т е сокращение издержек и затрат
3.экономическая эффективность-соотношение рез-в и издержек
4.Степень воздействия. Существует 3 уровня измерения работы в органах гос власти:
А)выполнение стратегических целей- уровень министерств и ведомств
Б)Реализация программ или проектов- уровень высшего и среднего звена руководителей
В)Решение оперативных задач- сотрудники государственных учреждений
Органы государственной власти.
Признаки органов гос власти:
1.Создается и действует от имени государства
2.Действует на основе закона
3.Характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью
4.Выполняет свойственные только ему задачи и функции
5.Наделен властными полномочиями и решения принимаются от имени государства и носят общеобязательный характер
6.Основой является Конституция
Орган управления- юридически оформленная организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно властными полномочиями и необходимыми материальными средствами в пределах своей компетенции определенных задач и функции государства.
Классификация:
1.По уровню деятельности
федеральные органы (правительственные органы)
органы субъектов федерации
2.По характеру выполняемых задач
органы законодательной власти
органы исполнительной власти
органы судебной власти
органы контрольной власти
3.В зависимости от правовой основы на базе:
Конституции РФ
Федеральных законов
Указов президента РФ
Постановлений правительства РФ
Законодательных актов субъектов РФ
Органы власти отличаются и тем, что одни являются коллективными образованиями, другие- одним лицом.
Институт президента РФ.
Президент является главой РФ, гарантом конституционных прав и свобод человека.Он представляет страну внутри и в международных отношениях,принимая меры в этой области.
Именно президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, осуществляет рук-во внешней политикой страны, подписывает международные договоры РФ, ратификационные грамоты, принимает грамоты дипломатов других стран.Наделен полномочиями распускать Гос дума в случаях предусмотренных Конституцией, назначать референдум, подписывать принятые Федеральным собранием законы, представлять Гос думе рассматривать кандидата на должности Центробанка,судей и генпрокурора.
Президент назначает с согласия Гос Думы председателя правительства РФ, назначает на должность заместителя, а также министров; является верховным главнокомандующим вооруженными силами, утверждает доктрину
Администрация президента:
Правительство РФ
Все президентские структуры администрации
В узком смысле к администрации относятся: органы,формируемые президентом и находящиеся в его чинном исполнении
Аппарат совета безопасности РФ
Аппарат полномочных представителей президента в федеральных округах
Аппарат советников президента
Канцелярия
Секретариат руководителя
Управления президента по внутренней и внешней политике
Управление по кадровым вопросам
Управление по обеспечению конституционных прав человека
Управление документационного обеспечения
Управление по работе с обращениями граждан
Пресс-службы
Протокольное и экспертное управление
Полномочия представителя президента в ФО
1.Реализациф органами гос власти основных направлений внутренней и внешней политики гос-ва
2.Контроль за исполнением федеральных законов
3.Обеспечение кадровой политики
4.Представление президенту регулярного доклада о политическом развитии
Федеральное собрание РФ
ФС РФ Является парламентом: имеет 2х палатную структуру (федеральное собрание и гос дума)
1.представительство
2.законотворчество
3.контроль
Стадии законодательного процесса
1.внесение законопроекта в Гос думу
2.рассмотрение и принятия
3.рассмотрение закона Советом Федерации,его одобрение
Субъектами права законодательной инициативы являются:
1.Президент
2.Совет Федерации
3.Депутаты Гос Думы
4.Правительство
5.Законодательные органы и органы гос власти субъектов РФ
Совет Федерации.
По 2 представителя от субъекта (верхняя палата)
Компетенции Совета Федерации:
1.Возможность изменения границ субъектов
2.Возможность военного положения президентом
3.Возможность о введении указа президента о введении чрезвычайного положения
4.использование вооруженных сил РФза пределами
5.Постановление о назначении выборов президента
6.Условия отрешения от должности
7.Выбор судей
Гос Дума (5 лет)
1.Дача согласия президенту РФ на назначение председателя правительства
2.решение вопроса о доверии правительству
3.Полномочия по назначению председателя Центробанка
4.Назначение\освобождение председателя счетной палаты РФ
5.Назначение\освобождение уполномоченного по правам человека
6.Объявление амнистии
7.Выдвижение обвинения против президента для отрешения его от должности
Правительство РФ (исполнительная власть)
1.Председатель
2.Заместитель
3.Министры
Ответственно перед президентом
Указом президента РФ от 9 марта 2004 года в состав правительства включаются з вида федеральных органов:
1.Федеральное министерство(выработка гос политики и нормативно-правовое регулирование сферы)
2.Федеральная служба-орган по контролю и надзору в определенной сфере деятельности
3.Федеральное агенство-орган,который осуществляет в определенной сфере деятельности функции по оказанию гос услуг,в управлении гос имуществом и правоприменительные функции
И службы и агентства находятся в подчинении министерств
Территориальная организация государственной власти.
Федерация является территориально национальной федерацией,в основе которой 83 субъекта (21 респ)
К совместному ведению РФ и субъектов относится:
1.Обеспечение Конституции и законов РФ федеральным законом
2.Защита прав и свобод граждан,обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности
3.вопросы владения,пользования,распоряжения землей и др природными ресурсами
4.разграничение Гос собственности
5.Охрана окружающей среды и природопользования
6.Вопросы образования, науки, спорта,культуры
7.Координация вопросов защиты семьи
8.Осуществление мер борьбе с катастрофами,бедствиями
9.Защита среды обитания малочисленных народов
10.Установление общих принципов организации системы гос и муниципальной власти
Органы исполнительной власти субъектов.
Глава РК возглавляет систему гос управления и обеспечивает взаимоотношения с республиканскими органами управления гос власти.
Органы законодательной власти.
Осуществляют законодательные функции:
Гос совет РК
Сущность государственного регулирования экономики.
Тема 3. Сущность государственного регулирования экономики.
Понятия «Государственная экономическая политика» и «Государственное регулирование экономики». «Фиаско» рынка и «фиаско» государства. Классические и современные теории о роли государства в экономике. Основные субъекты, объекты, цели и методы государственного регулирования, формы ГРЭ.
Экономическую деятельность можно разделить на 4 стадии:
Система инструментов ГРЭ
Планирование
Прогнозно-аналитическая
1.Прогнозно-аналитическая: объективная оценка,разработка прогнозных альтернатив развития
2.Целевая: разработка документов, где формируются цели: федеральные, региональные, целевые программы (стратегия 2020,концепция соц-эконом развития)
3.Система инструментов ГРЭ
Правовая база (законы,указы,нормы ведомств,агентств,служб)-основа для экономической деятельности
Административные инструменты-(действия прямого,принудительного характера)
Экономические: соц политика, программирование, прогнозирование, налоговая, таможенная политика
4.Планирование:
Бюджет РФ
Индикативный план
Региональные планы
На микроуровне (бизнес планы, стратегические планы)
«Фиаско» или изъян государства.
Ситуация при которой правительственное вмешательство в экономику не обеспечивает эффективного размещения ресурсов, а также соответствие политики возмещения принятых в обществе представлениям о справедливости
Проявления «Фиаско» государства.
Нормативно-политического процесса
Ограниченность контроля над гос аппаратом
Разбухание издержек на содержание гос аппарата
Отвлечение специалистов от участия в производстве товаров и услуг
Причины вмешательства государства в экономику
Необходимость формирования долгосрочных интересов
Создание и поддержание баланса интересов в стране,чтобы обеспечить устойчивость
Для осуществления экономического взаимодействия необходима развитая инфраструктура, что свойственно только государству
Создание институциональной среды, которая включает в себя нормативную базу, институты права, консалтинга, профессиональный аппарат управления и контроля
Наличие в обществе «провалов рынка» , где рыночный механизм не срабатывает, где требуется механизм, дополняющий естественные процессы
Необходимость удовлетворения потребностей в общественных благах, которые финансируются за счет налогов и осуществляется бесплатно
Лекция №1
Людвиг Берне: «Правительство - паруса, Народ – ветер, Государство – корабль, Время – море»
Тема 1. Содержание системы государственного и муниципального управления.
Объект и предмет государственного управления
Уровни и ветви власти
Государственное управление как система
Принципы системы государственного управления
Основы системы государственного управления
1. Объект и предмет государственного управления.
Россия как государство по конституции:
федеративное
правовое
демократическое
социальное
светское
Государственный аппарат – субъектная структура, которая берет на себя ответственность профессионально решать вопросы и проблемы общества.
Специфика государственного управления заключается в том, что уполномоченный государственный аппарат осуществляет свои функции исключительно на профессиональной основе.
Виды государственного воздействия:
постепенное \ радикальное;
прямое \ косвенное;
эпизодическое \ постоянное;
Объекты государственного управления:
социально – экономические процессы (принятие законов и т.д.);
общественные институты (системы образования, защиты населения и т.д.);
социальные группы (проблемы студенчества, молодежи, регионов);
экономические системы.
2. Уровни и ветви власти.
Ветви власти – вертикально уполномоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципом разделения властей, используемым в условиях демократического политического режима.
Уровни власти – упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий (от высших уровней к низшим).
Предмет государственного управления – территориальное образование.
Государственное управление = Федеральное управление + Региональное управление!
Муниципальное управление – самостоятельная ветвь.
Признаки наличия государственного управления и ветвей власти:
наличие специализированных органов государства;
юридическое закрепление места;
структура организации власти, горизонтальное и вертикальное соподчинение;
цели, стоящие перед ветвями власти.
3. Государственное управление как система.
Разделение системы ГУ на ветви и уровни власти – это обеспечение бесперебойного функционирования управляемой системы на основе принципов пропорциональности, непрерывности в работе всех ее подразделений.
Государственное управление – процессы, регулирующие отношения внутри государства посредством разделения сфер влияния между основными уровнями и ветвями власти.
Назначение системы государственного и муниципального управления - обеспечить социальную стабильность, уверенность в завтрашнем дне, спокойствие, воспроизводство (расширенное, простое), высокие темпы роста (ВВП), повышение благосостояния населения.
Признаки системы ГМУ:
целостность
непрерывность
суверенность
Система – связь элементов для единого задания.
Системный характер ГУ - обеспечение единства распорядительного и партнерского начала в практике, регулирования социальных отношений и процессов.
Функции системы ГУ:
институциональная
целеполагающая
функциональная
идеологическая
ЛЕКЦИЯ № 1. Понятие, природа и сущность государственного управления
1. Понятие государственного управления
Управление по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению является функцией сложных организованных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления.
Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом управления всегда выступает человек (оператор, распорядитель, руководитель и т. д.) или коллективное образование – администрация (дирекция, руководство, командование и т. д.). При всем многообразии суть любой разновидности управления состоит в направлении и согласовании (координации) действий участников процессов, явлений, подчинении их целенаправленной воле управляющего субъекта.
С категорией управления тесно связано понятие «организация». Этот термин (от древнегреч. organizo – «сообщаю стройный вид, устраиваю») многозначен, но чаще всего им обозначают коллектив людей, осуществляющих совместную деятельность для достижения общей цели, или некоторые действия, упорядочивающие, приводящие в систему объекты материального или духовного мира. В процессе и в результате этих действий складывается особый вид социальной связи между людьми – организационные общественные отношения. Применительно к социальным процессам и взаимоотношениям людей понятие организации по своему объему шире понятия управления, потому что как вид целенаправленной деятельности управление – лишь наиболее часто проявляющаяся разновидность организующих, т. е. упорядочивающих начал, наряду с такими, например, формами организующей социальной деятельности, как обучение, воспитание.
В процессе же управления (как одного из специфических видов социальных взаимоотношений субъекта с объектом) соотношение этих понятий таково: сущность управления состоит в практической организации деятельности управляемых объектов при выполнении ими поставленных задач, а сама эта практическая организация суть неотъемлемое свойство управления. Следовательно, организация является атрибутом управления, внутренне присущим ему свойством.
Социальное управление – это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях: племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности. Социальное управление – сложное общественно-историческое явление. Общественное потому, что управление – необходимое и непреложное условие совместной деятельности людей, необходимый ее элемент. Исторической же категорией социальное управление является потому, что по мере развития общества изменяются задачи, характер, формы, методы, круг лиц, осуществляющих управление, хотя само по себе оно всегда остается необходимым атрибутом жизнедеятельности любого общества на всех этапах его исторического развития.
Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса социального управления выступает власть. Общеизвестно, что власть как социальное явление и неотъемлемое свойство человеческого сообщества служит инструментом организации данного социума, регулятором складывающихся в нем общественных отношений. В современных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основные разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное.
Общественное управление осуществляется внутри и в рамках различного рода объединений граждан руководящими органами, создаваемыми ими на принципах самоуправления в соответствии с уставами, на основе локально-правового регулирования, дополняемого государственным административно-правовым регулированием, строго определенным законом, которое связано с государственной регистрацией объединений, надзором и контролем за их деятельностью.
Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории. Устанавливая конституционную модель местного самоуправления в России и его роль в формировании демократического государства и гражданского общества, законодательство достаточно четко определяет как собственные предметы ведения местного самоуправления, так и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления.
Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В узком организационном, административно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, которая осуществляется системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.
В широком же смысле государственным управлением именуют деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов является определенное упорядочение общественных отношений.
2. Сущность государственного управления
Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно разделить на три группы.
Родовые консолидированные формы государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, принято именовать ветвями государственной власти. По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и определяющая. Так, для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность и в иных видах, таких как импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности – управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, хотя они осуществляют и другие виды государственной деятельности: представительскую деятельность РФ в иностранных государствах, различные формы участия в законотворческой деятельности, разработке доктрин внешней и внутренней политики.
Видовые специализированные формы государственной деятельности являются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными законами.
Функциональные формы государственной деятельности, содержанием которых являются специфические функции различных правоохранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.
Организацию всех вышеназванных видов государственной деятельности сопровождает, обеспечивает или обслуживает организационная управленческая деятельность, что усложняет полное определение предмета административного права, рассматриваемого в следующей главе.
Государственное управление как основная, определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и социальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности. Предназначение государственного управления состоит в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных органов и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации, указов Президента РФ.
Второй признак государственного управления – его непрерывный и циклический характер, что объективно обусловлено непрерывностью общественного производства и потребления в самом широком смысле этого слова. Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей государственной власти, носят прерывистый характер, тогда как государственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начинается, продолжается и завершается другой.
Третьим признаком государственного управления является исполнительно-распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.
Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, которые выражаются в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях. Они исполняют законы, распоряжаясь.
3. Ведущие школы и направления в теории государственного управления
Большинство современных исследователей считают, что именно с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории государственного управления как самостоятельного научного направления.
Хронологические рамки данного этапа условно можно определить с 1880 по 1920 гг.
Начиная с 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований (Institute of Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к государственной деятельности. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 1920-1930-е гг.
Второй этап в развитии теории государственного управления продолжался с 1920 по 1950-е гг. Особенно большие успехи в эти годы сделали американцы, что объясняется рядом причин. В отличие от европейских стран в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки.
Напротив, в Европе (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы была излишне централизована, единообразие являлось правилом. Французский политолог Ж. Стейцель пишет: «Развитие отрасли науки, прежде всего, процесс социальный; для этого развития необходима определенная подготовленность известных слоев интеллигенции, преодоление противодействия, возникающего в силу простого существования других, уже сформировавшихся отраслей, с которыми новорожденная в будущем, возможно, станет конкурировать».
Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории государственного управления именно в США. Американцы уже в те годы полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось и большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Все это способствовало развитию теории государственного управления.
Существовал и еще один фактор того же плана. Американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследований государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ.
В 1920-1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений. Яркими представителями «классиков» являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси.
Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.
При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы «классиками» при изучении государственного администрирования.
Французский ученый А. Файоль является наиболее значительной фигурой в рамках классической школы управления этого периода. Его теория администрации изложена в книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований в Париже. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.
Файоль дал классическое определение научному управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, т. е. учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, т. е. строить двойной – материальный и социальный – организм учреждения; распоряжаться, т. е. заставлять персонал надлежаще работать; координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».
Файоль сформулировал четырнадцать общих принципов управления, которые входят в золотой фонд науки:
1) разделение труда, (позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий);
2) власть, (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т. е. без санкции – награды или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток);
3) единство распорядительства, (служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник);
4) единство руководства, (один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель);
5) подчинение частных интересов общим, (в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан);
6) дисциплина, (повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению);
7) вознаграждение персонала, (должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие);
8) централизация, (должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия);
9) иерархия, (ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей);
10) порядок, (определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте);
11) справедливость, (чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием);
12) постоянство состава персонала, (текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел);
13) инициатива, (свобода предложения и осуществления планов);
14) единение персонала, (сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений).
Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них – обоснование рациональной системы государственного управления, второй касается построения структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте.
В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления.
В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.
Еще одним влиятельным направлением в теории государственного управления была школа человеческих отношений. Она возникла в 1930-е гг., когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школа человеческих отношений иногда называется неоклассической.
Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет большее значение, чем простая удовлетворенность работой. И в рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории государственного управления.
Особое значение имеют исследования, описывающие фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия государственных решений. В отношении практических рекомендаций движение за человеческие отношения исходит из того, что любая нормативная теория решений лишь тогда имеет перспективу на успех, когда опирается на реальные факты поведения членов организации в процессе принятия решений. При этом в качестве критерия целесообразности принимается не эффективность как таковая, а эффективность, сопоставленная с психологическими ограничениями, которые определяют рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. Рекомендуется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия непосредственных руководителей, консультации с рядовыми сотрудниками и предоставление им более широких возможностей общения в работе.
В сфере политического управления в этот период наиболее популярными были идеи кейнсианства. Известный английский экономист Дж. М. Кейнс в книге «Общая теория занятости, процента и денег» (1936 г.) предложил свою концепцию государственного регулирования экономики. Основу государственной политики, согласно кейнсианству, должна составлять борьба с экономическими спадами и безработицей. По существу, это была первая серьезная модель антикризисной государственной политики.
В целом кейнсианская модель государственного управления основывается на следующих принципах:
1) государство должно осуществлять комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рыночных отношений;
2) предупреждая социальные взрывы, государство перераспределяет доходы в пользу неимущих слоев через прогрессивное налогообложение, развитие бесплатной системы образования и здравоохранения;
3) антикризисное регулирование сводится к стимулированию инвестиций в период экономического спада путем увеличения государственных расходов на закупки, товаров и услуг в целях компенсации недостающего частного спроса и путем влияния на норму банковского процента, которая в условиях спада не должна быть слишком высокой;
4) возможность допущения дефицита бюджета и умеренной инфляции и за счет выпуска в обращение дополнительных денег.
Идеи кейнсианства и сегодня достаточно популярны и используются в государственном регулировании рыночной экономики.
Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца XX в. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий, системный и ситуационный подходы.
Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.
В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и, авторитета в государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 1960-х гг. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал «единственный наилучший путь» решения управленческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом.
